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Reglamentar los decretos de necesidad y urgencia (DNU)

ARTICULOS / 27 de Marzo de 2006

Mientras no se sancione la Ley Especial que prevé la Constitución, ni se constituya la Comisión Bicameral especial, los Decretos de Necesidad y Urgencias son inconstitucionales. Aprovechando la desidia del Congreso, que no sancionó la ley ni constituyó la Comisión (y de la justicia, que no fulminó de inconstitucionalidad los DNUs) sucesivos gobiernos han legislado como se hacía en la época de los regímenes de facto: desde la Casa Rosada. En estos 12 años se han presentado unos 40 proyectos de Ley Especial. Nunca se logró el consenso. Para destrabar la situación, el senador Rodolfo Terragno presentó un proyecto que reproduce (sin cambiar ni una coma) el proyecto que, en 2000, presentó la entonces senadora Cristina Fernández de Kirchner. Sostiene que eso debería “sortear las dificultades políticas” que hasta ahora han impedido que se cumpla con la Constitución y se reglamenten los DNUs. Explicó que optó por hacer suyo el antiguo proyecto de Cristina Kirchner porque supone que “representa el punto de vista del actual oficialismo”.

 
 
PROYECTO DE LEY
                       
                       
                       
El Senado y Cámara de Diputados,...
                       
                                              
                       
TITULO I
                                              
                       
Parte general
                       
Artículo 1° – La presente ley tiene por objeto reglamentar el trámite y los alcances de la intervención del Congreso Nacional en relación a la facultad excepcional del Poder Ejecutivo para dictar decretos de necesidad y urgencia en las condiciones y con los requisitos previstos en el artículo 99 inciso 3 y concordantes de la Constitución Nacional.                    
                       
Principio general
                       
Art. 2° – El Poder Ejecutivo no podrá, bajo pena de nulidad absoluta e insalvable, emitir disposiciones de carácter legislativo.                   
                       
                                              
Excepciones
                                              
Art. 3° – Cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir el trámite ordinario para la sanción de leyes previstas en el capítulo quinto de la Segunda Parte de la Constitución Nacional, el Poder Ejecutivo podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia con las condiciones, alcances y trámite previstos por la presente.                       
                       
 
Alcances
                       
Art. 4° –     Conforme la prohibición prevista en el artículo 82 de la Constitución Nacional en relación a la sanción ordinaria de las leyes, todo decreto dictado por razones de necesidad y urgencia, deberá, para su validez, ser ratificado por ambas Cámaras en los términos y modos establecidos por la presente. En caso de rechazo o falta de ratificación de acuerdo a la presente ley, se le considerará nulo de nulidad absoluta y carecerá de efectos legales desde su fecha de emisión.                   
                       
Art. 5° – Los decretos de necesidad y urgencia sólo podrán contener disposiciones para resolver la situación de emergencia que justificó su dictado y en todos los casos su duración será por tiempo determinado.                      
                       
                       
          

 
 
TITULO II
                       
                       
                        Requisitos para las condiciones de validez material y formal                 
                       
                                              
Art. 6° – Los requisitos de validez material son:                      
                       
a)      Los decretos de necesidad y urgencia no podrán en ningún caso, versar sobre cuestiones en materia penal, tributaria, electoral o régimen de partidos políticos, en cuyo caso serán nulos de nulidad absoluta e insalvable;
b)      Circunstancias excepcionales que hicieran imposible seguir los trámites previstos para la sanción ordinaria de las leyes establecidos por la Constitución Nacional, los que deberán constar en los considerandos del instrumento, indicando expresamente los peligros y amenazas al interés público, a las personas o los bienes de los habitantes, y precisando los medios dispuestos para superar los hechos que originaron la medida de excepción.            
                       
                       
Art. 7° – Los requisitos de validez formal son:            
                                  
a)      Firma en acuerdo general de ministros;
b)      Refrendado por el jefe de Gabinete de Ministros;
c)      Remisión dentro de los diez días al Parlamento;
d)      Expresión en los considerandos del decreto de las razones de necesidad y urgencia para dictar el instrumento.                 
                       
Art. 8° – Carecerán de todo valor y eficacia los decretos de necesidad y urgencia que no fueran remitidos a consideración del Parlamento dentro de los diez días de su dictado no pudiendo alegarse derecho adquirido alguno a su respecto.               
                       
                       
 
TITULO III
                       
Constitución de la comisión
                       
                       
Art. 9° – Créase la Comisión Bicameral Permanente, prevista en el artículo 99 inciso 3 de la Constitución Nacional, la que se regirá por la presente ley y su reglamento interno.               
Art. 10° – La comisión estará integrada por veinticuatro legisladores; doce senadores y doce diputados, los cuales serán designados de acuerdo al reglamento de cada Cámara, respetándose la proporción de las representaciones políticas de cada una de ellas.                   
                       
Art. 11° – Los miembros de la comisión durarán en sus funciones hasta la siguiente renovación legislativa y no podrán ser reelegidos.                  
                       
  
Art. 12° – Anualmente la comisión nombrará sus autoridades; un presidente, un vicepresidente y un secretario, los que podrán ser reelegidos. Los dos primeros cargos deberán recaer sobre legisladores de distinta cámara, y bancada. La presidencia será alternativa y corresponderá un año a cada Cámara.              
                       
Art. 13° – La comisión sesionará aun durante el receso parlamentario. Cuando las cámaras estén en receso, el Poder Ejecutivo, junto con el decreto de necesidad y urgencia, deberá convocar a sesiones extraordinarias o incluir su tratamiento en el respectivo temario.                                             
                       
Art. 14° – La comisión podrá ser convocada por su presidente o por un tercio de sus integrantes.                 
                       
                                  
Art. 15° – La comisión tendrá quórum para sesionar cuando cuente con la presencia de más de la mitad de sus miembros. Si no se obtuviere el quórum necesario luego de dos convocatorias, pasados treinta minutos de la hora indicada en la citación, podrá sesionar y despachar válidamente con los miembros presentes.                       
                       
                       
Art. 16° – Las sesiones de la comisión serán públicas, con excepción de aquellos casos en los que, por la naturaleza del asunto a estudio y mediante resolución fundada, la comisión resuelva su tramitación con carácter secreto.                  
                       
En todos los casos los legisladores que no sean miembros de la comisión podrán participar en las deliberaciones, pero no tendrán derecho a voto.                      
                       
                                              
Art. 17° – Habrá dictamen de la comisión cuando emita su voto la mayoría absoluta de los miembros presentes.                   
                                                          
Art. 18° – La comisión ejercerá su competencia en forma exclusiva. Sin perjuicio de ello, cuando lo estime conveniente, podrá requerir una opinión consultiva a las comisiones permanentes de ambas Cámaras.                    
                       
                                  
Art. 19° – La comisión podrá dictar su propio reglamento interno de acuerdo con las disposiciones de la presente ley. Ante una falta de previsión en el reglamento interno y en todo aquello que sea pertinente serán de aplicación supletoria el reglamento de la Cámara de Senadores y el de la Cámara de Diputados, para lo cual deberá prevalecer el reglamento del cuerpo que ejerza la presidencia durante el año en que se requiera la aplicación supletoria.                 
                       
 
  
 
                       
                                  
TITULO IV
                       
Trámite
                       
                                                          
Art. 20° – La comisión procederá a examinar si se verifican los requisitos de validez material y formal prevista por los artículos 6° inciso a) y 7° de la presente, en ese orden de prelación. En el supuesto de que no se diera cumplimiento a cualquiera de las condiciones previstas por la referida normativa se procederá a rechazar sin más trámite el decreto, emitiendo el respectivo despacho en el que deberán consignarse los motivos del mismo.                    
 
Art. 21° – Previo escuchar el informe personal del jefe de Gabinete, el que deberá versar únicamente sobre las razones de necesidad y urgencia que impidieron al Poder Ejecutivo seguir el trámite ordinario de sanción de las leyes y verificar los requisitos materiales y formales enunciados en el artículo anterior, se procederá a examinar el requisito material previsto por el artículo 6° inciso b).            
                       
                       
Art. 22° – La comisión emitirá despacho aconsejando el rechazo o la ratificación del decreto, dentro de los diez días contados a partir de la recepción del instrumento por parte del Parlamento.                
                       
                       
Art. 23° – Vencido el plazo a que hace referencia el artículo anterior sin que la comisión hubiere elevado el correspondiente despacho, las Cámaras del Congreso deberán proceder al expreso tratamiento del decreto de que se trate.               
                       
 
Art. 24° – Dentro de los treinta días contados a partir de la fecha del dictamen a que hace referencia el artículo 22, el plenario de cada Cámara deberá tratar el mismo, pronunciándose por su aprobación o rechazo. Transcurrido dicho plazo sin que uno o ambos cuerpos se hayan expedido, el decreto de necesidad y urgencia carecerá de vigencia y sus disposiciones no tendrán efectos de ninguna naturaleza.                      
                       
                                  
Art. 25° – Los decretos de necesidad y urgencia deberán ser numerados en forma separada a partir de la sanción de la presente ley.               
                       
                        
 
 
 
 
 
 
 
 
FUNDAMENTOS
                       
                       
                       
                       
Señor Presidente:
 
 
                                   Este año se cumplirán 12 años de la reforma constitucional y, todavía, el Congreso de la Nación no ha sancionado la Ley Especial ni constituido la Comisión Bicameral Permanente que la Constitución de 1994 (artículo 99, inciso 3) establece como requisito de validez de los llamados decretos de necesidad y urgencia.
 
                        Aprovechando la desidia legislativa y judicial, sucesivos gobiernos han violado la Constitución, asimilando dichos decretos a leyes sancionadas por el Congreso de la Nación.
 
                        La Constitución es muy clara al respecto: “El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo”.
 
                        Para que esa declaración constitucional no sea letra muerta, es indispensable sancionar cuanto antes la Ley Especial y constituir la Comisión Bicameral Permanente.
 
                        Desde la reforma constitucional, se han presentado en el Congreso de la Nación, unos 40 proyectos de senadores y diputados que procuraban alcanzar ese objetivo.
 
                        Nunca se logró el consenso.
 
                        Para sortear las dificultades políticas que suelen rodear el debate, he considerado útil no presentar un nuevo proyecto sino tomar uno de los proyectos oportunamente presentados, en la inteligencia de que representa el punto de vista de la actual mayoría legislativa.  Esto debería facilitar su sanción y terminar con el problema.
 
                        A ese efecto, he resuelto hacer mío (sin agregar o quitar nada; ni siquiera una coma) el proyecto que la entonces diputada Cristina Fernández de Kirchner presentara el 25 de octubre de 2000 (TP 162; 6876-D-00).   
 
                        No sólo reproduzco la parte dispositiva de aquél proyecto, sino que hago también míos los fundamentos de la ex diputada Fernández de Kirchner, que transcribo a continuación:
 
           
 
 
 
 
 
 
 
 
  
                      
                        “La inclusión de normativas referida al dictado de decretos de necesidad y urgencia en la reforma constitucional de 1994 (artículo 99 inciso 3°), puso fin a un largo debate doctrinario que, habiéndose extendido por más de un siglo, dividía a quienes abogaban por reconocerle tal facultad al Poder Ejecutivo y quienes se la negaban. Sin embargo, ésta ya había sido reconocida desde antiguo por vía jurisprudencial, y en tiempos inmediatos a la reforma, por el precedente sentado por la Corte Suprema en el conocido caso Peralta.                     
                       
                        “Cabe preguntarse entonces qué llevó al constituyente a incluir el instituto en la legislación positiva. No cabe duda que fue el uso que de él se hizo en los años anteriores a la reforma.                 
                       
                        “Señor presidente, en el período comprendido entre 1853 y 1983, esto es durante 130 años y 23 presidentes constitucionales, se dictaron 18 decretos de necesidad y urgencia. Es en el período que va de 1983 a 1989 donde se nota un considerable aumento, toda vez que en el mismo se dictan 10 decretos en menos de 6 años. En el lapso que va de 1989 a 1999, se observa una desnaturalización de la figura, llevando el número a aproximadamente 308, demostrando ello una verdadera ruptura del principio de división de poderes. Dicha actitud [continuó con el gobierno de Fernando de la Rúa] quien a escasos 6 meses de gestión ya había superado el número dictado por el anterior gobierno a idéntico tiempo de gestión.
 
[En este punto amplío el fundamento dado por la entonces diputada Fernández de Kirchner. Lo hago actualizando la lista de Decretos de Necesidad y Urgencia al 22 de marzo del corriente año: 
 
PRESIDENTE
DÍAS
DECRETOS DE
NECESIDAD Y
URGENCIA
Fernando de la Rúa
741
44
Eduardo Duhalde
508
147
Néstor Kirchner
1.032
150
 
 
En cuanto a los 17 decretos de necesidad y urgencia que fueron refrendados por mí como Jefe de Gabinete,  entre el 10 de diciembre de  1999 y el 23 de junio de 2000,  asumo la responsabilidad que me cabe. Como ya lo dije en este H. Senado (15ª sesión ordinaria, 11 de agosto de 2004), “me hago una profunda autocrítica por haber cedido a los argumentos invocados por la Corte Suprema de Justicia, así como por el Procurador General de la Nación y el Ministerio de Justicia”, en función de los cuales refrendé esos 17 decretos de necesidad y urgencia].
 
 
                        “De tal forma, el primigenio objetivo de limitar mediante la inclusión constitucional no dio resultado, habiendo, por el contrario, actuado como una suerte de legitimación a tan perversa práctica.                  
                       
                        “Ello se debió a más de la existencia de una voluntad política en tal sentido; a la incapacidad y falta de voluntad del Congreso de sancionar la legislación reglamentaria, mediante la creación y regulación del funcionamiento de la Comisión Bicameral Permanente que prescribe la Carta Magna.                      
                       
 
  
                        “Y tal imposibilidad extendida hasta el presente, se debe esencialmente a la falta de consenso respecto de los efectos derivados de la falta de ratificación legislativa, y qué debe entenderse por ésta: si la ratificación por una sola Cámara del Congreso o por las dos.               
                       
                        “Así, el Poder Ejecutivo continúa legislando en forma habitual mediante una herramienta de excepción, con el consiguiente deterioro de las instituciones republicanas y la consecuente inseguridad jurídica.                   
                       
                        “Asimismo, ello se ve agravado por el cambio de posiciones políticas y jurídicas de los responsables de la reglamentación, quienes según sea el caso que ostenten el carácter de oficialistas u opositores, varían los presupuestos necesarios para su validez.
                       
                        “Es por ello que, con el presente, se pretende lograr la reglamentación definitiva de la norma constitucional y el basamento de un instituto acorde a la letra y espíritu de la Constitución Nacional.                 
                       
                        “El presente, los lineamientos de los distintos proyectos presentados hasta el presente en general, y con la doctrina constitucional más autorizada en particular.                 
                       
“Como principio general y rector del texto normativo, se establece la prohibición para el Poder Ejecutivo de emitir disposiciones de carácter legislativo.                 
                       
“Sólo permite tal atribución, con carácter excepcional cuando resultara imposible seguir el trámite ordinario de sanción de las leyes. Ello sólo resulta una reafirmación de la letra constitucional y del principio republicano de división de poderes, tan violentado durante el último decenio.             
                       
                        “Siguiendo el principio enunciado, prescribe la obligatoriedad de ratificación de ambas Cámaras del Congreso, como requisito esencial de validez, fulminando con la nulidad absoluta e insalvable la ausencia del mismo. Ello guarda estricta relación y coherencia con nuestro sistema constitucional, resultando un reaseguro contra la práctica de saltear los mecanismos previstos, y con ello la voluntad del pueblo representado cuando un proyecto de ley no cuenta con la mayoría necesaria para su aprobación legislativa.                                           
                       
“Asimismo, establece la carencia de efectos en forma retroactiva a la fecha de emisión.                     
                                  
                        “Señor presidente, ello también guarda estricta correlación con la letra y espíritu constitucional y con la más elemental lógica jurídica.                     
                       
                        “Se observa con preocupación que en numerosas propuestas de reglamentación, se consigna la salvaguarda de los derechos adquiridos durante su período de vigencia, lo que nos resulta a todas luces inconveniente y carente de sustento legal.                                           
                       
              “Previsto en la Constitución Nacional para el supuesto de derechos adquiridos como consecuencia de legislación delegada, las distintas propuestas trasladan a los derechos adquiridos derivados de relaciones surgidas de decretos de necesidad y urgencia, sin advertir que se trata de situaciones totalmente disímiles.                     
  
 
                                   
                        “Señor presidente, las diferencias entre ambos institutos surgen evidentes. Mientras en el caso de legislación delegada existe una manifestación legislativa autorizando al Poder Ejecutivo a legislar sobre una determinada materia, ello no sucede en el caso de los decretos de necesidad y urgencia. En el primer caso, un particular podría llegar a creer que contrata con un mandatario con representación suficiente y que expresa la voluntad del mandante. No sucede lo mismo en los casos de decretos de necesidad y urgencia. Tanto el Poder Ejecutivo como el particular, saben que se ha sorteado la voluntad del mandante, que se ha contratado con un simple gestor oficioso, y que existe la posibilidad cierta que la gestión no sea ratificada. Quien contrata en tales condiciones sabe que lo hace a su riesgo y debe asumirlo y afrontar las consecuencias de ese riesgo. En caso contrario, resultará fácil violentar el mecanismo constitucional y contratar rápidamente, a sabiendas que, con el hecho consumado, el rechazo del decreto resultará inoficioso, toda vez que sus efectos se mantendrán incólumes.                  
                       
                        “Asimismo, en el primer caso existe legislación delegada y no revisada que se remonta a los períodos constitucionales de 1946-55; 1963-66 o 1973-76, cuyos efectos o derechos nacidos de tales normas resultaría descabellado revisar. Pero no es ése el caso de los decretos de necesidad y urgencia y mucho menos legislarlo para los que se dicten en el futuro.                 
                       
                        “En cuanto a los requisitos que el decreto deberá reunir, se los divide en materiales y formales.                    
                       
                        “Los primeros refieren a las materias excluidas por la Constitución Nacional y las circunstancias que imposibiliten seguir el trámite ordinario de sanción de leyes.               
                       
                        “Los segundos refieren a firma en acuerdo general de ministros, refrendado por el jefe de Gabinete, remisión al Poder Legislativo dentro de los diez días de emitido y expresión en los considerandos de las razones de necesidad y urgencia para dictarlo.                                         
                       
             “En cuanto al trámite de ratificación se prevé un doble mecanismo. En el primero se constatará la materia sobre la que versa el instrumento, a fin de controlar si se encuentra entre aquellas excluidas y los requisitos formales de validez. Verificado ello y previo escuchar un informe personal del jefe de Gabinete, se procederá a revisar si concurren las circunstancias excepcionales que hicieran imposible seguir el trámite ordinario de sanción de leyes.             
                       
                        “Cumplido ello, se emitirá despacho en el plazo de diez días, remitiéndose al plenario para su tratamiento y aprobación en el plazo de treinta días por ambas cámaras, requisito sin el cual perderá su vigencia ab initio.             
                       
                        “Señor presidente, la práctica establecida durante el último decenio de sortear las dificultades para la aprobación de leyes, mediante el instrumento de marras y que hoy goza de buena salud ha desnaturalizado el rol de este cuerpo y violentado la letra constitucional. La legislación propuesta, refleja ésta;  y está inspirada con exclusión de circunstanciales mayorías parlamentarias. Si existe la verdadera voluntad política de circunscribir el instituto a su real rol excepcional, no cabe duda que, sin perjuicio de su perfectibilidad, resultará una herramienta de utilidad para subsanar la extensa mora que el Poder Legislativo tiene con la Constitución de 1994.”
 
 
 
 
 
 
             Desde la presentación del proyecto de la ex diputada Fernández de Kirchner, la “extensa mora” ha acumulado otros seis años.
            Es hora de poner fin a una práctica violatoria de la letra y el espíritu de la Constitución.
            Sin embargo, el objetivo no se logrará si entramos en un torneo de acusaciones recíprocas, o si cada uno quiere ponerle su nombre a la ley especial que la Constitución ordena.
            Es por eso que he creído oportuno  reproducir el proyecto de una ex diputada, actual senadora, que expresa el pensamiento del actual oficialismo.
            Espero que esto sirva para destrabar la discusión sobre los Decretos de Necesidad y Urgencia, que de hecho se han transformado en leyes sancionadas en la Casa Rosada, como ocurría durante los gobiernos de facto.
            Por esas razones, requiero el acompañamiento de mis pares.