Todos quienes ejercimos funciones ejecutivas, legislativas o judiciales desde 1994 fuimos --por acción u omisión-- responsables del casi millar de falsas leyes que, en ese período, salieron de la Casa Rosada.
En efecto, sucesivos gobiernos dictaron “disposiciones de carácter legislativo”, bajo la forma de Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), que el Congreso no revisó como la Constitución manda y el Poder Judicial convalidó.
Esta “práctica perversa” –según la calificó hace nueve años la entonces diputada Cristina Fernández de Kirchner— fue siempre criticada por los partidos opositores. No obstante, quien hoy está en la oposición mañana puede ser gobierno; y es entonces cuando se producen --según la justa denuncia de la ex legisladora-- las metamorfosis que lleva a juzgar “válidos” los DNU irrestrictos que antes se juzgaban “aberrantes”.
Como consecuencia de tal volubilidad, advirtió Fernández de Kirchner en 2000, distintos gobiernos han legislado “mediante una herramienta de excepción”, en perjuicio de “las instituciones republicanas” y creando “inseguridad jurídica”.
Para acabar con ese mal, la antigua diputada propuso una “reglamentación definitiva” de los DNU, conforme “la letra y espíritu de la Constitución Nacional”.
El proyecto, de fecha 25 de octubre de 2000, fue registrado bajo el número TP-162- 6876-D-00.
Por entonces, la Alianza aún soñaba con mantenerse en el poder; y el PJ intuía que pronto debería asumirlo. Nadie quería “atarse las manos”, y el proyecto CFK no prosperó.
Sobrevino la crisis de 2001-2002 y muchos alegaron que, en semejantes circunstancias, el Ejecutivo debía tener plenas facultades para adoptar medidas de excepción.
No obstante, la misma crisis –que hizo incumplir obligaciones estatales y privadas— dañó la confianza en el estado de derecho.
Pasado el peor momento, hacía falta recomponer un sistema institucional creíble. Eso exigía separar claramente a los tres poderes y convertir a cada uno en esclavo de la Constitución. La “calidad institucional” se hizo clamor.
A principios de 2006, el Presidente Néstor Kirchner ya había sancionado 150 decretos de necesidad y urgencia.
No tenía por qué. La crisis estaba bajo control y el gobierno gozaba de amplio apoyo parlamentario. El Presidente recurría a los DNU por ansiedad, antes que por necesidad. Por impaciencia, antes que por urgencia.
Yo creía que abandonar esa práctica –ejercida inconstitucionalmente—beneficiaría a todos, incluido el propio gobierno.
Decidí impulsar un proyecto que, esta vez sí, reglamentara de forma “definitiva” el uso de ese remedio excepcional. Para evitar que los celos políticos fuesen una barrera, no presenté un texto propio sino que hice mío —sin modificar una coma— aquel proyecto que Fernández de Kirchner había presentado el 25 de octubre de 2000.
El proyecto CFK/Terragno fue introducido el 27 de marzo de 2006.
La ex diputada era esposa del Presidente y, ya senadora, tenía a su cargo la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara. Eso hizo que algunos vieran, en mi iniciativa, un divertimento opositor. Mi verdadero propósito era forzar el tratamiento del tema: como Fernández de Kirchner en 2000, yo juzgaba indispensable acabar con una práctica que “violentaba la Constitución”.
Conseguí que el Senado se abocara a la sanción de una ley reglamentaria.
Sin embargo, el proyecto CFK/Terragno fue mezclado con otros y el resultante “Régimen legal de los decretos de necesidad y urgencia” (Ley 26.122) resultó un híbrido.
Todo lo que ahora se discute, a propósito de los DNU, obedece a que dicha ley no tiene la claridad que exhibía el texto elaborado en 2000 por Fernández de Kirchner.
Con todo, aquel proyecto puede ser, aun hoy, de gran utilidad. Sus impecables fundamentos deberían dirimir polémicas que tienen su origen en las ambigüedades de la ley.
El artículo 24, por ejemplo, dice que “el rechazo por ambas Cámaras del Congreso” implica la “derogación” del DNU. Algunos esgrimen esta defectuosa redacción para sostener lo insostenible: que la aprobación de una sola Cámara (o el silencio del Congreso) es suficiente para que el decreto se convierta en ley.
El Proyecto CFK no dejaba lugar a dudas: “Todo DNU deberá, para su validez, ser ratificado por ambas Cámaras” dentro de los 30 días.
Si bien el texto de la ley 16.122 es confuso, su interpretación no puede escapar a lo que, en su momento, Fernández de Kirchner explicó de un modo que no admite réplica: cuando el Congreso aprueba un DNU, lo convierte en ley; y la Constitución (artículo 78) establece que, sin la aprobación de ambas Cámaras, no hay ley posible. Más aún, la misma Constitución no admite (artículo 82) la “aprobación tácita”.
La actual Presidenta también dejó en claro que un DNU no creaba, por sí mismo, “derechos adquiridos”. Sólo podía hacerlo si era aprobado, dentro de los 30 días, por el Congreso.
Explicaba, con razón, Fernández de Kirchner: “Nadie ignora que, al sancionar un DNU, se ha sorteado la voluntad del Congreso” y que el Ejecutivo --“constituido en gestor oficioso”-- ha dictado una norma sujeta a ratificación. “Quien contrata en tales condiciones sabe que corre el riesgo de que el Congreso no ratifique”. Y agregaba la entonces legisladora: “Si se admitiera que un DNU no ratificado generase derechos, sería muy fácil violar la Constitución, contratando apenas sancionado un decreto, a sabiendas de que, ante el hecho consumado, sus efectos no se alterarían”.
Los sólidos fundamentos del Proyecto CFK –congruentes con los preceptos constitucionales—deben zanjar los actuales debates sobre la validez de los DNU y el trámite que éstos han de seguir en el Congreso.